Wetgeven op de BES, comply or explain en het vergeten erfrecht
Een pleidooi voor een snelle modernisering van het erfrecht op de BES-eilanden
Wetgeven op de BES, comply or explain en het vergeten erfrecht
1. Inleiding
Doel van dit artikel is een herziening van het erfrecht van de BES-eilanden snel op de agenda te krijgen.1 De Nederlandse wetgever is heel druk met wetgeven op de BES. Maar in alle drukte is het erfrecht vergeten. Op de BES-eilanden geldt nog steeds het erfrecht van het oude Antilliaanse BW, destijds overgenomen van het oude Nederlandse BW. In de grootschalige wetgevingsoperatie zoals die nu plaatsvindt op de BES-eilanden is een inhoudelijke herziening van het erfrecht over het hoofd gezien. In de volgende paragrafen zullen wij uiteenzetten dat er alle reden is voor de Nederlandse wetgever om – met spoed – het erfrecht op de BES-eilanden te moderniseren.
In dit artikel geven wij eerst de stand van zaken van het erfrecht tijdens de staatkundige herziening van 10 oktober 2010 (hierna: ‘10-10-10’) weer. Vervolgens beschrijven wij kort de wetgevingsoperatie op de BES-eilanden, met momenteel als leidend principe comply or explain. In deze operatie is er geen aandacht voor het erfrecht. Ten onrechte. Wij beschrijven hoe verouderd het huidige erfrecht van de BES-eilanden is, en pleiten voor een snelle invoering van een moderner erfrecht, dat aansluit bij de lokale context. Daarbij kan ook en met name worden gekeken naar het in de landen Curaçao, Aruba en Sint Maarten geldende Caribische erfrecht.
2. De staatkundige wijziging van 10 oktober 2010
Zoals bekend, vond op ‘10-10-10’ binnen het Koninkrijk der Nederlanden een grote staatkundige wijziging plaats. Per die datum hielden de Nederlandse Antillen op te bestaan, en vond er een herschikking plaats.2 Curaçao en Sint Maarten werden een autonoom “land” binnen het Koninkrijk (Aruba was dat al), zie artikel 1 lid 1 van het Statuut van het Koninkrijk der Nederlanden. De eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba, sindsdien kortheidshalve aangeduid als ‘de BES’, gingen deel uitmaken van het staatsbestel van Nederland. De eilanden werden, zie destijds art. 1 lid 2 van het Statuut en inmiddels art. 132a Grondwet, openbare lichamen in de zin van artikel 134 van de Nederlandse Grondwet, zie ook de Wet Openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, WolBES.
De ontmanteling van de Nederlandse Antillen had uiteraard juridisch veel voeten in de aarde.3 Belangrijk is dat de BES-eilanden nu direct onder Europees Nederland vallen. Onze focus is op de overheveling van wetgeving van de Nederlandse Antillen naar de BES-eilanden en de activiteit van de Nederlandse wetgever daarna, in het bijzonder op het nalaten van wetgeven op het erfrechtelijke vlak.
3. Het bevroren recht per 10-10-10: het recht van 15 december 2009
Voor de BES-eilanden hield het overgangsrecht kort gezegd het volgende in.4 Als onderdeel van de staatkundige herziening is voor de BES-eilanden de Antilliaanse wetgeving overgenomen naar de stand van een eerder gelegen peildatum, (in beginsel) 15 december 2009.5 Daarbij is gekozen voor een positieve lijst.6 Voor de op die lijst opgenomen regelingen wordt vermeld of zij na de overgang de status verkrijgen van formele wet, algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling. Verder is aangegeven wat de nieuwe citeertitel van de regeling is. Zo wordt het BW aangeduid als Burgerlijk Wetboek BES (hierna: BWBES).
De gewone Nederlandse regelgeving was in beginsel (nog!) niet van toepassing (zie de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, IBES art. 2 lid 2). In het Statuut werd aan art. 1 lid 2 een nieuwe bepaling inzake de BES toegevoegd:
“Voor deze eilanden kunnen regels worden gesteld en andere specifieke maatregelen worden getroffen met het oog op de economische en sociale omstandigheden, de grote afstand tot het Europese deel van Nederland, hun insulaire karakter, kleine oppervlakte en bevolkingsomvang, geografische omstandigheden, het klimaat en andere factoren waardoor deze eilanden zich wezenlijk onderscheiden van het Europese deel van Nederland.”
Art. 1 lid 2 van het Statuut is inmiddels vervallen, zie momenteel art. 132a van de Grondwet, waarin is bepaald, zie lid 4, dat voor deze openbare lichamen regels kunnen worden gesteld en andere specifieke maatregelen worden getroffen “met het oog op bijzondere omstandigheden waardoor deze openbare lichamen zich wezenlijk onderscheiden van het Europese deel van Nederland.”7
4. De stand van zaken met betrekking tot het (Nieuw) BW
Bij de invoering destijds van een nieuw Burgerlijk Wetboek in de Nederlandse Antillen (hierna: BWNA) traden eerst op 1 januari 2001 de Boeken 3, 5, 6, 7 en 8 BWNA (vermogensrecht en vervoersrecht) in werking, en op 15 januari 2001 Boek 1 BWNA (personen- en familierecht). In 2004 volgde nog Boek 2 (rechtspersonenrecht). De voortgang stagneerde daarna, en het klaar- liggende ontwerp voor een Boek 4 (erfrecht) werd niet voor 10-10-10 aangenomen. Alleen het namenrecht werd nog – echter niet tijdig genoeg voor de BES-eilanden – herzien.8
Door de staatkundige wijziging moesten dus klaarliggende ontwerpen apart, per land, worden vastgesteld en ingevoerd. Dit heeft na 2010 voor Curaçao, Aruba en Sint Maarten geleid tot een groot aantal updates in de wetgeving.9 Voor de BES-eilanden is dit niet gebeurd. Voor de BES-eilanden is dus na 10-10-10 het oude Antilliaanse erfrecht blijven gelden.10
5. Van legislatieve terughoudendheid naar comply or explain
In de slotverklaring van de miniconferentie van 10 en 11 oktober 2006 over de toekomstige staatkundige positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba was afgesproken dat de Nederlandse wetgeving geleidelijk op de drie eilanden zou gaan gelden. Inmiddels is na een periode voor ‘rust en gewenning’ de legislatieve terughoudendheid verlaten.11 De Nederlandse wetgever heeft in 2019 via het principe comply or explain een nieuw wetgevingstraject uitgezet.
Wat is comply or explain? Kort samengevat houdt dit principe in dat nieuw Europees-Nederlands beleid en bijbehorende nieuwe regelgeving, ook van toepassing (zullen) zijn in Caribisch Nederland, tenzij er redenen zijn om dat niet te doen. Dit kan betekenen dat de omstandigheden maatwerk vragen. De passendheid van maatwerkmaatregelen in de lokale context is van groot belang.12
Het wetgevingstraject is zorgvuldig opgezet. In de politieke discussies hierover is in de Tweede Kamer gevraagd om meer duidelijkheid over wat de plannen concreet inhouden, en zijn zorgen geuit over de betrokkenheid van de bewoners. Enkele Kamerleden hebben zich op dit terrein zeer ingezet. Zie bijvoorbeeld de motie van Kamerlid Wuite c.s., waarin onder meer tot uitdrukking wordt gebracht “dat het op dit moment voor alle partijen in Europees en Caribisch Nederland nog onduidelijk is wat de criteria zijn van het «comply or explain»-principe”.13 Een en ander heeft onder de vorige staatssecretaris in juni 2023 geleid tot een uitvoerig commissiedebat. Daarin werd met name ook gevraagd om overzichten van aan te passen wetgeving.14
In de wetgevingsoperatie is het werk, vanwege (in de woorden van de staatssecretaris) “de enorme omvang”, opgesplitst in onderdelen. Een onderdeel is een overzicht van de “meest prioritaire kaderwetgeving”, dat ieder halfjaar wordt geactualiseerd.15 Naar aanleiding van de genoemde motie Wuite werd bij het derde periodiek wetgevingsoverzicht ook een inventarisatie van op dat moment voor Caribisch Nederland geldende wet- en regelgeving gegeven.16
Dit enorme project kent de nodige uitdagingen, waarbij naar onze mening meer vanuit de BES-eilanden zelf moet worden gedacht. Meer dan vijf jaar na de bekendmaking van het comply or explainbeleid meldt de staatssecretaris aan de Kamer dat de ambtelijke voorbereiding van maatregelen om de betrokkenheid van de eilanden beter te borgen in diverse stadia van het beleids- en wetgevingsproces “zich in een afrondend stadium bevindt.”17 Het ‘absorptievermogen’ en capaciteitsproblemen moeten centraal staan zodat temporisering op zijn plaats is.18 Daarbij wordt wat ons betreft steeds meer duidelijk dat het beginsel van comply or explain zeker niet voor elke voor Nederland voorgestelde wet toegepast hoeft te worden.19